广东如何助力“十五五”旅游强国建设？保继刚：滨海旅游可重点突破｜南方深读

2026年暑假已然落下帷幕，作为全年最长的旅游旺季，暑期市场呈现的新特点，往往是观察旅游业发展趋势的最佳窗口。

以广东为例，入境游成为一抹不可忽视的亮色——广州白云边检站数据显示，截至8月31日，今年以来口岸入出境外国人突破500万人次，同比增长32.0%，创同期历史最快纪录。

这一亮眼数据的背后，折射出中国旅游国际吸引力的持续攀升，也呼应着更高层面的战略谋划。

前不久，国办印发《旅游强国建设“十五五”规划》（以下简称《规划》），首次以中央文件明确“旅游强国”目标，引发业内广泛关注。南方+独家专访长江学者、中山大学教授保继刚，从战略定位、城市旅游布局、海洋旅游、投资逻辑到统计改革等方面解码核心要义，并为广东滨海旅游破局建言。

保继刚强调，发展旅游业应摒弃政绩工程思维，坚持“盘活存量、做优增量”，乡村旅游重在培育“小而美”业态。他特别呼吁打通公安、银联等多部门数据，破解旅游统计“横向不可比、纵向不可加”的难题。这一主张恰与广东入出境数据所展现的开放活力形成呼应：唯有统计体系更加科学精准，才能为旅游强国建设提供坚实的决策支撑。

 旅游业为什么重要？ 

南方+：《规划》将“旅游强国”写入文件名，明确到2030年，旅游业高质量发展取得明显成效，现代旅游业体系更加完善，旅游强国建设取得显著进展。总体来看，您认为《规划》最大的新意或者亮点体现在哪里？

保继刚：《规划》最大的亮点在于首次以中央文件形式将“旅游强国”写入标题，并开宗明义重申旅游业“战略性新兴支柱产业”与“具有显著时代特征的民生产业、幸福产业”的双重国家定位，这也超越以往对旅游业侧重经济维度的单一定位，标志着旅游业被纳入国家现代化总体布局的核心坐标系。

南方+：《规划》明确到2030年，国内居民出游人次达到83亿，国内出游总花费达到7.7万亿元，如何理解这组数据？

保继刚：我们先看国民出游人次的数据，如果按照我国旅游统计的标准，国内出游人次指的是一个国内居民从离开家到回到家的一次出游，假如以我们14亿人口来计算的话，到2030年国内居民人均年出游次数约6次，出游频率比较高。再看总花费，83亿人次，花费7.7万亿元，意味着每一次出游900—1000元，这是全国平均的数据，在合理测算的区间。

广州城市景观。

南方+：《规划》中提到的“旅游普惠性进一步凸显”，如何理解旅游的普惠性？

保继刚：我们可以把普惠性理解为旅游的一个功能属性。旅游业已经成为一个具有显著时代特征的民生产业、幸福产业。这就有别于从GDP角度来衡量的产业，它与提升国民生活质量、提高人的素质素养方面休戚相关。

近几年，国家层面都在高度重视景区的高门票、景区的其他二次消费，比如二次交通消费等乱象的整治，加强旅游市场监管。这些年，随着国有景区响应号召降低门票价格，国内居民出游的刚性支出有所下降，小孩、老人、学生、现役军人也都享受各种优惠政策，这体现了旅游的普惠性。

除此之外，大量的公共休闲空间、文化馆、博物馆等公共空间，也为国内居民提供了公共文化旅游服务，也属于普惠性的。

 旅游城市布局底层逻辑是啥？ 

南方+：我们留意到，《规划》里明确了旅游城市和特色旅游地布局，其中旅游城市分为旅游枢纽城市、重点旅游城市和特色旅游地三个层次，您提出过城市旅游的分析框架，即基于层次与等级的城市供给分析框架，与《规划》定位不谋而合，能否分享一下，《规划》划分这三种层次的标准是什么？

保继刚：城市旅游供给框架指的是“城市功能与地位—城市主题与特色—旅游核心要素”三个等级与层次，其权重随城市等级的大、中、小递进而变化，其中城市功能与地位是决定大城市旅游结构性增长的根本驱动力，中型城市主要依靠城市主题与特色，小型城市驱动力来自旅游核心要素。

《规划》提到的32个旅游枢纽城市，几乎涵盖了全国全部的省会城市、直辖市以及自治区首府，外加深圳，这些城市天然集聚了全省的政治、经济、文化、交通及医疗功能，是流量入口。当然，它们之间存在差异，如北京属于功能与顶级吸引物高度复合的顶级枢纽；昆明、乌鲁木齐则兼具面向东南亚、中亚的口岸功能。

再看重点旅游城市，一共33个，城市本身就是旅游目的地，代表着不同类型的旅游资源，既拥有山岳、海岛、湿地、冰雪、草原、沙漠、湖泊、温泉等自然地理形态，又具有历史文化厚度。而23个特色旅游地，是县级市、县或市辖区，它们都有独一无二的稀缺文旅IP。

外国游客与广州“小蛮腰”合影。

南方+：我们还观察到，广东珠海入列重点旅游城市，为什么是珠海，其他旅游资源丰富的地市为何未能入列？

保继刚：广东21个地市，从旅游收入来看，广州、深圳是第一梯队，而广深珠的入境游客数量约占全省七成以上，珠海也是全国老牌的旅游城市，旅游资源丰富、旅游产业发展基础好，其作为“十五五”时期旅游强国建设中的重点旅游城市，具有很好的发展潜力。

另一个不争的事实是，经历20多年的发展，广东旅游空间正在发生改变，涌现一批新的旅游目的地，如潮州、汕头、江门、湛江、连州等，这些地方旅游业发展取得了成绩，虽然没有出现在特色旅游地的名单中，但这并不影响其发展的后劲。

 发展海洋旅游，广东有了新机遇 

南方+：《规划》首次提出拓展海洋旅游发展空间，培育海洋旅游优势区域、有序推进海岛旅游、完善邮轮港口建设。如何理解发展海洋旅游对建设旅游强国的重要意义？广东发展海洋旅游面临哪些机遇与挑战？

保继刚：随着全球旅游消费从观光向休闲度假转型，海洋旅游已成为世界旅游业的重点领域。从市场规模看，滨海度假的体量在全球各旅游业态中位居前列。尽管滑雪等专项度假业态人均消费水平较高，但滨海旅游依托其广泛的客群基础、较长的适游周期和更强的家庭出游适配性，构成了全球休闲度假市场的主体板块。

《规划》明确拓展海洋旅游发展空间，标志着海洋旅游已上升为旅游强国建设的核心战略支柱之一。

广东发展海洋旅游具有先天优势。早在1998年，我参与主笔的广东省旅游发展规划就提出了城市旅游发展战略与滨海旅游发展战略，确立了滨海旅游在广东旅游版图中的支柱地位。

回溯发展历程，广东滨海旅游的起点并不晚。20世纪80年代，上川岛、下川岛等岛屿即已开启滨海旅游探索。然而，对照全国格局，广东滨海旅游后续的发展势能并未完全释放，在全国的地位不突出归于两个原因：

一是气候条件的“非极致性”，广东冬季不够温暖、夏季湿热不够避暑，导致度假客流的“南北分流”，夏季客流北向秦皇岛、北戴河、大连、青岛等避暑目的地，冬季客流则高度集中到以三亚为代表的海南市场。

另一个原因在于上一轮房地产化的透支，当前许多优质沙滩背后被高密度房地产项目占据，宝贵的滨海公共旅游资源未能得到充分有效利用。

阳江闸坡渔港。

近年来，旅游消费行为发生了显著变化，短距离度假、微度假、周末微度假等新形态成为重要趋势，客流“高频、短时、近程”流动的特点，为广东滨海旅游发展提供了新优势。

 可借鉴海外“黄金海岸”发展经验 

南方+：前段时间您对广东的滨海旅游资源进行了新一轮系统调研，有哪些新发现？

保继刚：结合对泰国、印尼、巴厘岛、马尔代夫等国际滨海旅游目的地的考察比较，我认为广东滨海旅游的振兴需要在几个点上重点突破：

一是重视海陵岛的发展。《规划》将广东海陵岛列入“海洋旅游重点区域布局”中，要求提升海洋旅游发展水平。海陵岛的建设可锚定“立足大湾区、面向全国、辐射东南亚的世界级滨海旅游目的地”这一目标推进。

二是重新定位湛江旅游发展。湛江依托城市滨海旅游资源，特别是其港口在全球范围内位于第一梯队的优势，以及冬季气候舒适，具备成为热带、亚热带滨海度假目的地的优越条件，与美国迈阿密在大西洋沿岸的地位相似，湛江有望在中国南海之滨构建“冬季滨海度假”的差异化优势。当海南三亚面临费用较高、旺季交通拥堵等瓶颈时，湛江可以通过更优的性价比和便利性，承接庞大的北方客源市场冬季度假需求。

汕尾海滩。南方+记者 陈保良 摄

三是重视茂名、汕尾一带优质海洋旅游资源的有序开发。茂名拥有优质海滩的资源储备，为下一阶段的品质化开发留下了宝贵空间。汕尾的下一轮规划可重点学习澳大利亚“黄金海岸”，既要学习其“政府主导、分期开发、严格控规”的成功做法，也要规避其后期过度商业化、房地产化导致的公共资源私有化问题。汕尾资源本底优良，市场前景广阔，特别是在粤港澳大湾区1—2小时交通圈中具有极大的开发潜力。当前房地产市场调整期客观上为广东海洋旅游发展提供了科学规划和开发的时间窗口。

 投资要以需求导向为前提 

南方+：《规划》在总体要求中提到，坚持提质增效，深化供给侧结构性改革，注重需求牵引，优化产业结构和要素配置，盘活存量、做优增量，这被业界解读为“一个政策风口”，该如何更好地理解“盘活存量、做优增量”，如何避免“低水平重复建设”？

保继刚：从全球旅游发展的普遍规律看，旅游供给主要沿两条路径配置：一种是需求牵引的市场化供给。旅游项目、酒店、餐饮等业态，一般由企业作为投资主体，根据市场需求信号进行要素配置；另一种是国家配置的基础设施供给。交通等旅游基础设施一般由政府主导配置，为企业化运营提供前提条件。

这两条路径本应形成“基础设施由政府搭台、旅游产品由市场唱戏”的良性格局。但过去很长一段时间里，我们的供给端并未完全按照市场规律运行。

两股偏离市场规律的力量：一方面源于政绩观偏差，比如一些地方政府官员认为，文旅项目“看得见、摸得着”，能快速刷新、提升城市形象，所以部分地方财力困难、旅游资源并不突出，仍遏制不住“造景冲动”，盲目上马大型文旅项目；另一股力量来自房地产热潮，“以文旅之名、行地产之实”的逻辑也催生了一批位置偏远、运营困难、最终沦为不良资产的文旅项目。

认识到问题的根源，才能理解“盘活存量”在旅游强国战略中的分量。既要盘活存量，也必须以审慎的态度面对增量，旅游投资有其内在规律。首先是需求导向是前提。任何新增项目都应在真实需求的基础上论证，而非基于“我看到别人成功了所以我也要做”的跟风逻辑。二是审批把关尤为关键。各地在投资决策时，需要“大胆设想，小心论证”，特别是投资环节要特别谨慎。

英德T三峰林茶谷。 南方+记者 曾亮超 摄

发展旅游，并不一定要大投资。乡村旅游的发展，可行的是发展“小而美”业态。《规划》提到乡村旅游提质增效行动，培育“小而美”文旅业态，推进高校和乡村文旅共创，明确了具体的方向。

 打破“数据孤岛”迫在眉睫 

南方+：旅游数据“横向不可比、纵向不可加”的现象被不少专家学者诟病。《规划》提出“推动文化和旅游部门与统计、公安、交通、商务等相关部门的涉旅数据共建共享”，其核心要义是什么？《规划》提出拓展融合业态，旅游统计工作的完善，能够对推动旅游与农业、工业、体育、商业、医药等领域的融合起到怎样的作用？

保继刚：的确，无论是学术研究还是跨部门的投资决策，普遍面临旅游数据质量不高、参考性不足的现实困境。这一问题的核心，在于现行旅游统计调查制度尚存在样本量偏小、抽样城市覆盖不足、典型性欠缺等结构性短板。为此，必须系统性完善旅游统计调查制度，规范统计工作流程，健全监督管理机制。其中最关键的一环，在于推动文化和旅游部门与统计、公安、交通、商务等相关部门的数据共享与共建，打破“数据孤岛”。

具体来说，在各类旅游数据中，外地游客过夜消费是衡量旅游经济贡献的核心指标。然而，传统统计方法难以精准捕捉这一数据。通过跨部门数据共享，可以构建更为科学的测算模型。

清远长隆度假区。

一方面是公安有关数据的深度挖掘。公安机关掌握的住宿业身份登记数据，能够精确反映每日外地游客入住总量及其属地来源。尽管公安数据仅记录入住次数而未统计停留时长，但结合平均停留天数指标，即可测算出过夜游客规模。这对于厘清“旅游者”与“本地居民”的消费边界至关重要。从旅游经济视角看，本地居民的旅游消费是“左口袋进右口袋”，而外地游客消费则属于典型的“服务出口”，其经济拉动效应等同于货物出口。

另外，还需要交通数据的协同应用。航空与铁路客运量数据相对易得，但高速公路客流数据仍需强化整合。通过融合多维度交通数据，可更精准地研判游客流入规模与结构。

再者，商业部门的消费数据，特别是银联系统的电子支付记录，具有极高的旅游统计价值。我国电子支付普及率全球领先，银联数据能够覆盖几乎所有银行卡消费场景，且与身份信息具备关联基础。广西等地的试点实践表明，通过打通银联与身份数据，可实现对旅游消费的精准监测。若能将公安、交通、商务及银联数据进行多源融合，将为旅游投资决策与政府精准施策提供坚实的数据支撑。

完善旅游统计的深层挑战，在于如何科学界定旅游消费的边界。20世纪90年代中期，联合国世界旅游组织推动建立的旅游卫星账户（Tourism Satellite Account, TSA），为解决这一问题提供了国际公认的理论框架。因为旅游消费具有极强的渗透性，广泛分布于交通、商业、餐饮、医疗等多个行业。若各部门独立统计，极易出现重复计算。例如，航空客运量已在交通部门统计，若旅游部门再次全额计入，则造成数据虚高；同理，商业部门统计的购物消费、餐饮部门统计的餐费收入，均包含旅游消费成分。

旅游卫星账户的核心逻辑是在国民经济核算体系内构建一个虚拟的专项账户。它并非取代各行业的专业统计，而是通过剥离与归集，识别哪些消费是由旅游活动直接引发的。

旅游卫星账户的价值不在于将航空、交通等部门的经济贡献全部划归旅游业，而在于科学量化旅游活动对国民经济的综合拉动作用。它既避免了重复统计的偏差，又清晰揭示了旅游作为“支柱产业”的深层逻辑，即旅游业并非孤立存在，而是深度嵌入并激活了整个经济系统。

采写：南方+记者 周人果

摄影：南方+记者 王俊涛（除署名外）

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